Nel 1548, in Gran Bretagna, venne costituita una Commissione per esaminare gli effetti che la costruzione di fornaci nel Sussex e nel Kent avrebbe avuto sull’economia della regione. I parametri di valutazione non erano i valori e gli interessi di tutela ambientale quanto i costi e i vantaggi più specificamente economici e sociali.
La considerazione della componente ambientale nel processo di valutazione degli effetti causati dall’implementazione di una determinata manifestazione di “˜sviluppo’ è un fenomeno relativamente recente, che ha cominciato a concretizzarsi soltanto nel momento in cui l’opinione pubblica e il mondo politico sono stati costretti a prendere atto delle gravi condizioni dell’ambiente e a fronteggiare la minaccia dell’esaurimento delle risorse naturali.
Come scritto nel sito dell'ISPRA (Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale), “La Valutazione d’Impatto Ambientale è nata negli Stati Uniti nel 1969 con il National Environment Policy Act (NEPA), anticipando il principio fondatore del concetto di Sviluppo Sostenibile”.
La proposta di una direttiva sulla V.I.A. da parte della Comunità Europea nel Second Action Programme on the Environment, nel 1977, ci furono forti opposizioni, che portarono ad un dibattito durato 8 anni, fino al 27 giugno 1985, quando la proposta viene recepita dal Consiglio e la Comunità Europea emana la Direttiva 85/337/CEE “Concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati”.
Questa Direttiva propone un lungo elenco di opere da sottoporre a V.I.A., con due livelli di importanza:
- nell'allegato I le opere per le quali la V.I.A. è obbligatoria in tutta la Comunità;
- nell'allegato II sono elencati quei progetti per i quali gli stati membri devono stabilire delle soglie di applicabilità.
La Direttiva 337/85 è stata modificata con la Direttiva 97/11/CE, che, pur non imponendo nuovi obblighi, amplia gli elenchi dei progetti da sottoporre a V.I.A., lasciando maggiore libertà agli Stati membri di optare o per un criterio automatico basato su soglie dimensionali oltre le quali scatta la procedura, o un esame caso per caso dei progetti.
recentemente sono state emanate le seguenti Direttive:
- Direttiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, che prevede la partecipazione del pubblico nell'elaborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale e modifica le direttive del Consiglio 85/337/CEE e 96/61/CE relativamente alla partecipazione del pubblico e all'accesso alla giustizia;
- Direttiva 2011/92/UE “Concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati”;
- Direttiva 2014/52/UE “Concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati”.
La Direttiva 2003/35/CE, nelle premesse, recita che “La normativa comunitaria in materia di ambiente contiene disposizioni in base alle quali le autorità pubbliche e altri organismi adottano decisioni che possono avere effetti significativi sull'ambiente oltre che sulla salute e sul benessere delle persone”.
In particolare:
- l'articolo 1 “Obiettivo” recita “Obiettivo della presente direttiva è contribuire all'attuazione degli obblighi derivanti dalla convenzione di Århus, in particolare: a) prevedendo la partecipazione del pubblico nell'elaborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale; b) migliorando la partecipazione del pubblico e prevedendo disposizioni sull'accesso alla giustizia nel quadro delle direttive 85/337/CEE e 96/61/CE del Consiglio;
- l'articolo 2 “Partecipazione del pubblico ai piani e ai programmi”, ai punto 1 e 2 recita:
1. Ai fini del presente articolo, per «pubblico» s'intende una o più persone fisiche o giuridiche nonché, ai sensi della legislazione o prassi nazionale, le associazioni, le organizzazioni o i gruppi di tali persone.
2. Gli Stati membri provvedono affinché al pubblico vengano offerte tempestive ed effettive opportunità di partecipazione alla preparazione e alla modifica o al riesame dei piani ovvero dei programmi che devono essere elaborati a norma delle disposizioni elencate nell'allegato I.
In Europa la procedura di V.I.A. è stata introdotta quale strumento fondamentale di politica ambientale.
Un aggiornamento sulla applicazione della VIA in Europa è stato pubblicato nel 2009 con la Relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni sull'applicazione e l'efficacia della direttiva VIA (dir. 85/337/CEE, modificata dalle direttive 97/11/CE e 2003/35/CE). I problemi individuati nel resoconto del 2003 non risultano ancora risolti e vengono individuate ulteriori difficoltà nelle procedure transfrontaliere e nell’esigenza di un migliore coordinamento tra VIA, altre direttive (VAS, IPPC, Habitat e Uccelli, Cambiamenti climatici) e politiche comunitarie.
Al riguardo è importante anche il Programma Europeo di osservazione della terra Copernicus, Programma User Driven precedentemente conosciuto come GMES (Global Monitoring for Environment and Security), che è un insieme complesso di sistemi che raccoglie informazioni da molteplici fonti, ossia satelliti di osservazione della Terra e sensori di terra, di mare ed aviotrasportati. Integra ed elabora tutte queste informazioni, fornendo agli utenti, istituzionali ed afferenti al comparto industria, informazioni affidabili e aggiornate attraverso una serie di servizi che attengono all'ambiente, al territorio ed alla sicurezza. Copernicus ha tra i suoi obiettivi anche quello di garantire all’Europa una sostanziale indipendenza nel rilevamento e nella gestione dei dati sullo stato di salute del pianeta, supportando le necessità delle politiche pubbliche europee attraverso la fornitura di servizi precisi ed affidabili.
I servizi del Programma si dividono in sei aree tematiche:
- il suolo;
- il mare;
- l'atmosfera;
- i cambiamenti climatici;
- la gestione delle emergenze;
- la sicurezza.
Nel suo Saggio “Il sogno Europeo – come l'Europa ha creato una nuova visione del futuro che sta lentamente eclissando il sogno americano” Jeremy Rifkin, nel capitolo “La riunificazione degli ecosistemi”, evidenzia che in Europa sta maturando una nuova visione della natura come indivisibile rete della vita e, come scritto nel Saggio “La civiltà dell'empatia”, si sta sviluppando la “Coscienza biosferica”. Il popolare pensatore sociale ritiene che in Europa più che in altre realtà sta maturando l'idea che l'uomo è un “insieme organico di interazioni anche con la natura”, sta maturando una forte coscienza ambientale, confermata anche dalle leggi sulla valutazione degli impatti ambientali delle opere dell'uomo.
In Italia la V.I.A. è stata recepita con i seguenti dispositivi legislativi:
- la Legge n. 349 dell’8 luglio 1986 e ss.mm.ii., che ha Istituito il Ministero dell’Ambiente e le norme in materia di danno ambientale;
- Il D.P.C.M. 27 dicembre 1988 e ss.mm.ii., che contiene le Norme Tecniche per la redazione degli Studi di Impatto Ambientale e la formulazione del giudizio di compatibilità;
- La “Legge Obiettivo” (L.443/2001) ed il relativo decreto di attuazione (D.Lgs n. 190/2002). Il D.Lgs. individua una procedura di VIA speciale, con una apposita Commissione dedicata. Con la delibera CIPE n. 57/2002 venivano date disposizioni sulla Strategia nazionale ambientale per lo “Sviluppo Sostenibile” 2000 – 2010 e si affermava come la VIA dovesse essere integrata a monte con Piani e Programmi che avessero già i criteri di sostenibilità ambientale, tramite la Valutazione Ambientale Strategica
- Il D.Lgs. 152/2006 e ss.mm.ii. (Testo Unico dell'Ambiente o Codice dell’ambiente), intraprende la riorganizzazione della legislazione italiana in materia ambientale e cerca di superare tutte le dissonanze con le direttive europee pertinenti e ha dato attuazione alla delega conferita al Governo dalla legge n. 308 del 2004 per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale. Dalla sua data di entrata in vigore (29 aprile 2006) ad oggi il Codice ha subito numerose modifiche ed integrazioni. Nella Parte seconda tratta le Procedure per la Valutazione Ambientale Strategica (VAS), per la Valutazione d’Impatto Ambientale (VIA), per l’Autorizzazione Ambientale Integrata (IPPC) e illustra quali sono le opere da sottoporre a procedimento di VIA con seguenti Allegati:
- Allegato II, Progetti di competenza statale;
- Allegato III, Progetti di competenza delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano;
- Allegato IV, Progetti sottoposti alla verifica di assoggettabilità di competenza delle Regioni e delle Province Autonome di Trento e di Bolzano;
- Allegato V, Criteri per la verifica di assoggettabilità di cui all'articolo 20;
- Allegato VII, Contenuti dello Studio di impatto ambientale di cui all'articolo 22.
All’interno della Parte seconda (Tit. I, Art. 4, punto 4b) si legge:
b) la valutazione ambientale dei progetti ha la finalità di proteggere la salute umana, contribuire con un migliore ambiente alla qualità della vita, provvedere al mantenimento delle specie e conservare la capacità di riproduzione dell'ecosistema in quanto risorsa essenziale per la vita. A questo scopo, essa individua, descrive e valuta, in modo appropriato, per ciascun caso particolare e secondo le disposizioni del presente decreto, gli impatti diretti e indiretti di un progetto sui seguenti fattori:
1) l'uomo, la fauna e la flora;
2) il suolo, l'acqua, l'aria e il clima;
3) i beni materiali ed il patrimonio culturale;
4) l'interazione tra i fattori di cui sopra;
- Il Decreto Legislativo 16 giugno 2017, n. 104 Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114.
- La Legge 133/2008 di conversione del Decreto Legge 25 giugno 2008, n. 112, che ha previsto la fondazione dell’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (ISPRA), istituto che svolge attività tecnico – scientifiche connesse all’esercizio delle funzioni pubbliche per la protezione dell’ambiente, in particolare, negli studi e nelle attività tecnico-scientifiche di supporto alla Valutazione d’Impatto Ambientale.
Come definito dall'ISPRA, “Il principio alla base della VIA è l'azione preventiva, in base al quale la migliore politica ambientale consiste nel prevenire gli effetti negativi legati alla realizzazione dei progetti anziché combatterne successivamente gli effetti. La struttura della procedura viene concepita per dare informazioni al pubblico e guidare il processo decisionale in maniera partecipata. La VIA nasce come strumento per individuare, descrivere e valutare gli effetti diretti/indiretti di un progetto su alcune componenti ambientali e di conseguenza sulla salute umana”.
La Regione Autonoma della Sardegna ha predisposto le seguenti Linee Guida:
- Deliberazione n. 24/23 DEL 23.4.20 ” Direttive per lo svolgimento delle procedure di valutazione di impatto ambientale e di valutazione ambientale strategica;
- Deliberazione n. 45/34 DEL 12.11.2012 “Linee guida per la installazione degli impianti eolici nel territorio regionale di cui alla Deliberazione G.R. n. 3/17 del 16.1.2009 e ss.mm.ii. – Conseguenze della Sentenza della Corte Costituzionale n. 224/2012. Indirizzi ai fini dell’attuazione dell’art 4 comma 3 del D. Lgs n. 28/2011;
- Deliberazione n. 34/33 del 7.8.2012 “Direttive per lo svolgimento delle procedure di valutazione ambientale – Sostituzione della deliberazione n. 24/23 del 23 aprile 2008.
È di questi giorni la polemica sul Decreto Legislativo 16 giugno 2017, n. 104.
Gli aspetti controversi, criticati, in particolare, dalle Associazioni Ambientaliste, sono i seguenti:
- Nozione di impatto. Scompare il concetto più articolato di impatto “significativo” restando solo quello “negativo”;
- Il livello di progettazione sottoponibile a via. La VIA ordinaria si fa sul livello di progettazione di fattibilità, così come definito dal D. Lgs. 50/2016 (Nuovo Codice dei Contratti Pubblici) e non più sul progetto definitivo;
- Stravolgimento della fase preliminare di via;
- Esenzione dalla via di progetti specifici;
- Sanzioni per la violazione della disciplina della valutazione d’impatto ambientale. Il D. Lgs. recita, infatti, “in caso di violazione della procedura di via o di annullamento in sede giurisdizionale di un progetto già approvato tramite valutazione d’impatto ambientale, già realizzato o in corso di realizzazione, l’autorità competente potrà consentire la prosecuzione dei lavori o della attività previa la considerazione discrezionale di rischi sanitari, ambientali o al patrimonio culturale che potrebbero scaturire dalla mancata realizzazione dell’opera”;
- Distribuzione dei poteri fra Stato e Regioni e Province Autonome
- Sottrazione dei progetti di ricerche di idrocarburi all’obbligo di V.I.A. (sono destinati alla meno stringente procedura di verifica di assoggettabilità a V.I.A.;
- Nomina della Commissione tecnica V.I.A./V.A.S. per chiamata diretta, senza alcuna procedura selettiva.
La trattazione di tutti i vari aspetti citati richiede uno spazio più ampio, per cui sollecito l'apertura di una discussione in merito. Mi soffermo, per adesso, su alcuni aspetti.
Il testo del D. Lgs. 104/2017, che modifica il D. Lgs.152/2006, per consentire il corretto recepimento della Direttiva 2014/52/UE per la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, prevede un’applicazione retroattiva, ai procedimenti avviati dal 16 maggio 2017 in poi, in quanto il 16 maggio 2017 è il termine ultimo fissato dalla Direttiva 2014/52/UE per l'adeguamento delle normative interne. Per la piena operatività delle nuove regole bisognerà aspettare i sei o più Decreti Ministeriali Attuativi, da adottare entro il 19 settembre, cioè sessanta giorni dall’entrata in vigore del D.lgs. 104.
I progetti assoggettati a V.I.A. obbligatoria sono indicati nell’Allegato II. Tra questi rientrano, per esempio, gli impianti termici per la produzione di energia elettrica, vapore e acqua calda con potenza termica complessiva superiore a 150 MW, la realizzazione di autostrade e strade extraurbane principali, gli impianti eolici per la produzione di energia elettrica sulla terraferma con potenza complessiva superiore a 30 MW.
L’Allegato II – bis contiene i progetti da sottoporre a verifica di assoggettabilità a V.I.A. Tra questi ci sono gli impianti termici per la produzione di energia elettrica, vapore e acqua calda con potenza termica complessiva superiore a 50 MW, la realizzazione di strade extraurbane secondarie di interesse nazionale, porti turistici di dimensioni limitate. In questi casi, la Commissione V.I.A. decide se sottoporre successivamente il progetto al procedimento di Valutazione di Impatto Ambientale.
Diventa possibile presentare elaborati progettuali con un livello informativo e di dettaglio equivalente a quello del progetto di fattibilità o, comunque, a un livello tale da consentire la compiuta valutazione degli impatti. Proponente e Amministrazioni dialogheranno per decidere eventuali integrazioni.
Il proponente non ha l’obbligo di presentare gli elaborati progettuali nella fase di verifica di assoggettabilità a V.I.A. È sufficiente uno studio preliminare ambientale, come previsto dalla normativa europea.
In caso di modifiche o estensioni di opere esistenti, si può richiedere una valutazione preliminare del progetto per individuare l’eventuale procedura da avviare.
La Valutazione di impatto ambientale deve tenere conto di tutti gli elementi coinvolti, tra cui matrici ambientali, altri progetti collegati sulla stessa area e possibili conseguenze sanitarie, o sul patrimonio culturale e paesaggistico, prodotte con l’esercizio degli impianti o delle infrastrutture da realizzare.
Per coinvolgere e informare le popolazioni interessate dalla realizzazione di un’infrastruttura o un impianto, è potenziato lo strumento del dibattito pubblico, come previsto dal Nuovo Codice Appalti (D. Lgs. 50/2016).
Per i progetti di competenza statale, il proponente può chiedere, in alternativa al procedimento di V.I.A. ordinario, il rilascio di un “provvedimento unico ambientale“, che coordini e sostituisca tutti i titoli abilitativi o autorizzativi riconducibili ai fattori ambientali. Accanto a questo, è previsto un procedimento unico di competenza regionale.
Le regole per il procedimento di V.I.A. saranno omogenee su tutto il territorio nazionale. Le procedure verranno digitalizzate e si potrà anche eliminare l’obbligo di pubblicazione sui quotidiani.
Le mie riflessioni sono le seguenti:
- È evidente che non viene superata la concezione che l'unico approccio metodologico e procedurale che garantisce il “rispetto” dell'ambiente è quello burocratico, gerarchico e centralizzato;
- il dibattito “pubblico” è “consentito”, ma a posteriori e non prima che ci siano elaborazioni progettuali, soprattutto, al crescere delle dimensioni e degli impatti delle opere. Il cittadino è, comunque, un invitato di serie B. Non è individuato un percorso dettagliato, che imponga tutti i passaggi e i dibattiti preliminari necessari perchè le opere siano “sentite” dalle Comunità;
- prevalgono, ancora, le posizioni contrapposte, chi è più ambientalista degli altri e chi è convinto che il consumo infinito di suolo è l'unico ingrediente capace di generare sviluppo e crescita;
- una simile impostazione è deleteria, soprattutto, in assenza di una visione, che richiede un processo culturale e sociale in tale direzione paziente e di lungo periodo, che ci porti verso una Società a “Coscienza Biosferica” sviluppata.;
- ritengo che sia arrivato il tempo, per esempio in Sardegna, perchè dal basso si sviluppi un “Patto sociale e culturale” per passare da un modello di valutazione dei progetti non più solo con degli indicatori quantitativi ma qualitativi, con il pieno coinvolgimento dei cittadini, in particolare nelle fasi iniziali di elaborazione delle idee progettuali.
In chiusura di queste riflessioni cito una notizia, esemplificativa di quanto prima scritto, di questi giorni. Il 2 ottobre scade il termine ultimo per presentare osservazioni agli elaborati per la Valutazione d'Impatto Ambientale sul progetto della Snam Rete Gas S.p.A., pubblicato sul sito del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, che riguarda gli interventi per la realizzazione della “Metanizzazione Sardegna – tratto Nord”, da Oristano verso il nord della Sardegna, del metanodotto previsto nel “Patto per la Sardegna”, siglato il 29 luglio 2016 tra Regione e Governo e che prevede gli investimenti, che verranno coperti attraverso “l’APQ (Accordo di Programma Quadro) metano e le tariffe di trasporto e dispacciamento”. L'avviso è del 03.08.2017. Qualcuno è informato in Sardegna? E i cittadini?
Giampiero Vargiu
Laureato in Ingegneria elettrotecnica all'Università di Cagliari nel 1980. Sindaco del Comune di Villagrande Strisaili dal 1995 al 2000. Socio della Societ di Ingegneria TEAM SISTEMI ENERGETICI SRL, che ha sede operativa a Oristano e opera in tutta la Sardegna. Esperto in efficienza energetica e fonti di energia rinnovabili